2015-9-17 8:58:31 中國食品科技網
根據中央“改革市場準入、海關監管、檢驗檢疫等管理體制”“實現口岸管理相關部門信息互換、監管互認、執法互助”的具體要求,為保障進出口商品質量安全,促進通關便利化,助推我國進出口貿易的良性發展,維護我國進出口貿易的經濟安全,在深入研究宏觀質量管理一般理論的基礎之上,緊緊圍繞“進出口質量安全”的核心職能,進行《進出口商品檢驗法》修改,構建科學、高效的進出口質量安全監管體系,發揮市場在質量監管中的基礎作用,助推我國進出口貿易的發展更加良性、健康地發展。
問題分析
《商檢法》的立法初衷與核心是規范“商品檢驗”。出入境檢驗檢疫部門的職責不僅僅是實施檢驗,更重要的是有效監管。嚴格檢驗是一種手段,有效監管是最終目的,兩者不可分割。由此“商品檢驗”無法全面而準確反映進出口質量監管部門的職能定位。市場體制下質量監管的產品或服務具有更大程度的獨立性和多樣性,很難依靠傳統的行政方式予以處理。與之相適應的質量監管體制,必須要明確界定政府對質量的監管主要是宏觀方面的,決不能代替企業作為質量的微觀主體的職責。
法檢目錄的局限性日益凸顯。在主觀上,導致系統內對自身工作范圍產生了誤導。系統內外長期都將法檢目錄作為檢驗檢疫部門工作的職能邊界,形成了監管范圍僅限于目錄內的誤區。在實際工作中,檢驗檢疫部門的工作重點更多局限于目錄內,而對目錄外存在的質量安全隱患,往往鞭長莫及,形成了大量日常監管“盲區”。在客觀上,制約了檢驗檢疫部門對質量安全的有效監管。現有的法檢目錄主要是由國家質檢總局、商務部、海關總署3個部門聯合制定,當進出口質量安全風險變化、突發質量安全事件時,尤其是出現目錄外商品問題時,很難進行實時快速的更新、調整。
以出具通關單為代表的事前檢驗,全程監管模式淡化了企業的質量安全主體責任。企業生產過程中的關鍵環節都經過檢驗檢疫部門的考核、認可,每批進出口法檢貨物的質量也必須得到檢驗檢疫《通關單》確認,行政權力深度介入企業微觀經濟行為。根據“權責一致”原則,權力延伸的同時,必須承擔相應責任。作為質量安全責任真正主體的企業,則在放棄自己部分權利的同時,部分放棄了自己需要承擔的質量安全責任。這種監管方式,隱含著以政府公信力為代價,對企業質量安全責任擔責,而企業得以規避。只要檢驗檢疫部門檢驗合格的產品出現質量問題,必然傷及檢驗檢疫聲譽。
重檢驗輕監管的立法思路難以滿足外貿發展需要。在由政府機構直接實施檢驗的模式下,有限的行政資源與外貿增長的矛盾日益凸顯。行政資源大量消耗于日常微觀檢驗,而宏觀質量監管效能打折。即使“抽批檢驗”,行政資源也無法滿足檢驗需要,檢出率與外貿增長必成反比,造成出口機電產品檢驗“檢不出”的類似負面傳言。從簽發通關單的那一刻起,檢驗檢疫機構對該批貨物的質量承擔了相應的責任,包括未被抽樣檢驗的產品質量。然而,現場查驗并不落實,主要依靠企業誠信保證,加大了檢驗檢疫機構所承擔的風險。第三方檢測在快速發展,由于利益機制設計,檢驗結果多為國外進口商采信,導致許多法檢產品的“雙重”檢驗,往往“法定檢驗”受到出口企業抱怨。
修改建議
將法律名稱改為《進出口商品質量安全法》,準確定位檢驗檢疫部門的核心職能。質量安全作為總體質量的底線,不僅需要市場質量監管和社會質量監管,最重要的只能來自于政府的質量監管。因為,對一個社會總體質量安全底線的設定,不是某個社會組織或某些企業自愿設定的結果,而是一個社會強制性的最低標準。因此,確保進出口總體質量安全,是檢驗檢疫部門質量監管的核心職能。
取消法檢目錄,所有進出口商品質量安全納入監管范圍。為了更好的對進出口產品質量安全進行全面有效的監管,檢驗檢疫部門的監管范圍將由過去的局限于法檢目錄,轉變為所有的進出口商品的質量安全。“質量安全”作為宏觀質量管理最重要的變量,由此,把握總體質量現象的本質,進而提煉出推進總體質量發展的科學規律。檢驗檢疫部門通過對進出口質量安全實施有效的監管,深入掌握進出口總體質量發展的科學規律,提高自身工作的目的性、有效性,提高進出口質量安全水平。
改革“通關單”為代表的事前檢驗監管模式,引入風險管理為導向的監管模式。無論是從信息不對稱的角度,還是從有限的行政資源、擴張的監管對象的角度,檢驗檢疫部門都不可能承擔質量安全的全部和最終責任。檢驗檢疫部門只是一個監管的責任主體,真正責任主體依然在企業。檢驗檢疫部門必須轉變觀念,尊重企業自主權,依靠市場機制,激勵和約束企業成為進出口產品質量安全的“第一責任人”。但有限行政資源將如何有效監管海量商品,確保總體質量安全水平的提高?全面導入風險管理的監管模式刻不容緩!不僅是對出現質量問題的事后追溯,更要把握潛在質量安全風險,實施預警,防范系統性和全局性的質量安全風險。
取消“收費”,公共服務行為由公共經費保障。要保持政府質量監管的權威與公正,監管部門與監管對象不能有利益關聯。在行使質量監管職能的時,檢驗檢疫部門所采取的抽查檢測行為,是履行職能的法定手段,絕不等于政府對企業的質量服務,而是一種基于法律授權的質量監管公權的行使。向企業收費,混淆了檢驗檢疫部門監管行為的公共性,有可能變異為利用行政權力向企業強行收費。